IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1128 del 1991
proposto da Patera Ettore, rappresentato e difeso dall'avv. A. Funari
e dall'avv. Ernesto Sticchi Damiani, contro la u.s.l. TA/4 e la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, per l'annullamento della
delibera n. 09 del 18 gennaio 1991 della u.s.l. TA/4, nonche' della
nota prot. 6/2/31/SD/52509/600/S del 13 giugno 1990;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla camera di consiglio del 15 maggio 1991 la relazione del
consigliere Catoni e uditi, altresi', gli avvocati Funari e Sticchi
Damiani per il ricorrente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Il ricorrente dott. Patera, dirigente veterinario, presso la
u.s.l. intimata e' nato il 16 maggio 1926 e, quindi in data 16 maggio
1991 compie il sessantacinquesimo anno di eta'.
Ha inoltrato una richiesta all'amministrazione di appartenenza per
essere trattenuto in servizio sino al compimento del settantesimo
anno di eta', in applicazione della legge n. 37/1990 che ha esteso a
tutti i dirigenti pubblici dello Stato ed equiparati i benefici gia'
previsti dalla legge n. 477/1973 per il personale docente della
scuola.
L'istanza e' stata respinta sicche' il dott. Patera, ritenendosi
leso da siffatta decisione ha impugnato il provvedimento sostenendo:
1) Violazione e mancata applicazione dell'art. 6 della legge n.
336/1964 e dell'art. 5 della legge n. 627/1982 in relazione all'art.
53 del d.P.R. n. 761/1979.
Sulla interpretazione dell'art. 6 della legge n. 336/1964 la Corte
costituzionale si e' espressa in senso rigoristico nella sentenza n.
134/1986, ritenendo che la norma poteva operare solo a priore dei
titolari di posti di ruolo. Ma quella interpretazione, afferma il
ricorrente, la Corte costituzionale dette nel contesto legislativo
allora vigente nel quale essa ritenne che il trattamento in servizio
disposto a favore dei primari avesse carattere puramente residuale e
marginale rispetto al principio generale del collocamento a riposo
fissato per tutti gli impiegati pubblici al sessantacinquesimo anno
di eta'.
L'interpretazione data dalla Corte che allora, tra l'altro, non ha
esaurito l'esame delle questioni di legittimita' proponibile sulla
materia, deve ormai essere radicalmente rivista alla luce della legge
n. 37/1990 che ha esteso a tutti i dirigenti dello Stato ed
equiparati il trattenimento in servizio fino al settantesimo anno di
eta'.
2) Violazione e mancata corretta applicazione della legge n.
37/1990. Omessa disamina e motivazione.
La legge n. 37/1990 ha nel giudizio che occupa il collegio,
secondo il ricorrente, un duplice significato:
quello di rendere immediatamente applicabile anche al dott.
Patera, il trattenimento in servizio sino al settantesimo anno di
eta';
quello di dimostrare la validita' di una interpretazione non
rigoristica dell'art. 6 della legge n. 336/1964.
Infatti, le norme sui docenti, ove estese ai dirigenti dello
Stato, si applicano a tutti i dipendenti che fossero semplicemente in
servizio al 1º ottobre 1974.
3) Questioni di legittimita' costituzionale in relazione agli
artt. 3 e 97 della Costituzione, all'art. 6 della legge n. 336/1964,
alla legge n. 627/1982, alla legge n. 459/1965, alla legge n.
517/1986 e all'art. 53, ultimo comma, del d.P.R. n. 761/1979.
Le questioni afferenti la legittimita' costituzionale sull'art. 6
della legge n. 336/1964 e della legge n. 62/1982 non sono state
ancora risolte con le due sentenze della Corte rispettivamente con i
nn. 33/1982 e 134/1986.
Permangono, infatti, nell'ordinamento varie distorsioni come, ad
esempio, la disparita' di trattamento a danno dei dirigenti sanitari
rispetto a sempre piu' estese categorie di funzionari pubblici per i
quali vige il principio del collocamento a riposo al settantesimo
anno di eta'.
Le questioni di legittimita' costituzionale assumono una precisa
rilevanza rispetto a recenti ordinanze di remissione alla Corte oper-
ate da alcuni t.a.r. che hanno posto l'accento sulla discriminazione
operata risevando solo ad alcuni questo diritto al trattenimento in
servizio o la circostanza che da eccezioni tali riserve, sempre piu'
estese, stanno divenendo la regola.
Ma ulteriori questioni, soggiunte il ricorrente, insorgono a
seguito dell'avvenuta promulgazione della legge n. 50/1991.
Con essa solo ai primari di ruolo e non anche agli altri dirigenti
sanitari (fra questi i veterinari) e' stato concesso di restare in
servizio fino al settantesimo anno di eta'.
La legge in argomento tra l'altro ha gia' dato luogo ad alcune
pronuncie, tutte rilevanti, come la sentenza n. 143/1991 della Corte
costituzionale la quale ha espressamente riconosciuto che la legge n.
50/1991 si pone come jus superveniens rispetto alle pregresse norme
sul collocamento in quiescenza dei dipendenti pubblici.
Per tutti i motivi esposti, posto che il suo collocamento a riposo
avra' luogo dal 1º giugno prossimo, il Paterna chiede la sospensione
del provvedimento di collocamento a riposo per evitare i danni non
piu' riparabili e l'accoglimento del ricorso.
Il collegio ha accolto l'istanza di sospensione sino al giudizio
della Corte costituzionale alla quale ha ravvisato la necessita' di
rimettere gli atti per i seguenti motivi in:
D I R I T T O
Il ricorrente impugna il provvedimento che lo colloca a riposo al
compimento del sessantacinquesimo anno di eta' deducendo la
violazione e la mancata applicazione della legge n. 37/1990 e la
illegittimita' costituzionale in relazione agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, delle norme di cui alle leggi nn. 336/1964, 627/1982,
459/1965, 517/1986 e d.P.R. n. 761/1979; in rapporto alle
prescrizioni contenute nella citata legge n. 37/1990 e alla luce
delle nuove norme di cui alla legg n. 50/1991.
Sostiene in sostanza il ricorrente che il legislatore nel
disciplinare il collocamento a riposo dei dirigenti dello Stato ha
disposto certamente in favore di tutti i dirigenti pubblici e ove la
norma non potesse essere interpretata in tale senso sarebbe
sospettata di legittimita' costituzionale. Non solo ma la tendenza
che il legislatore ha manifestato negli ultimi tempi deve far
riprendere il discorso su tutte le questioni afferenti le norme
suindicate che la Corte costituzionale non ha ancora risolto
compiutamente.
Osserva il collegio che la regola di carattere generale che
prevedeva il collocamento a riposo dei pubblici dipendenti al
sessantaciquesimo anno di eta' soffriva di alcune eccezioni come
quelle relative al personale docente della scuola secondaria, ai
primari ospedalieri, al personale di magistratura e ai docenti
universitari.
Alcune eccezioni lo stesso legislatore aveva voluto correggere (in
occasione della emanazione di nuove norme riguardanti il personale
della sanita' (d.P.R. n. 761/1979), le disparita' esistenti in favore
di alcune categorie di personale disponendo anche per queste ultime
il collocamento a riposo al compimento del sessantacinquesimo anno di
eta'.
Ma lo stesso legislatore consentiva per il personale della scuola
(art. 15 della legge n. 477/1973, secondo comma) e per i primari
(art. 5 del d.-l. n. 402/1982) che coloro che fossero gia' in
servizio ad una certa data potessero conservare siffatto privilegio e
le disposizioni sono state ritenute conformi al dettato
costituzionale dalla Corte (sentenza n. 207/1986) dato che
costituivano un regime transitorio perche' il legislatore aveva
ritenuto di armonizzare il passaggio della vecchia alla nuova
disciplina.
Altrettanto dicasi per le altre categorie (magistrati e docenti
universitari) per i quali non si era ritenuto di innovare al vecchio
trattamento perche' per queste il legislatore aveva ritenuto di
dettare regole difformi dal restante personale pubblico in ragione
della peculiare funzione.
Ma a questa razionale tendenza all'uniformita' si e' venuta
sovrapponendo negli ultimi tempi una inversione nel senso che il
legislatore ha nuovamente disposto delle eccezioni e cio' e' tanto
piu' significativo dato che questo orientamento legislativo si e'
collocato all'interno di una nuova tendenza che, tenendo conto anche
delle migliorate condizioni di vita, si e' posto il problema di una
generale revisione delle norme in materia di pensioni e di un
generale rialzo degli attuali limiti di eta'.
Si possono rammentare al riguardo:
la legge 28 febbraio 1990, n. 37, per i dirigenti dello Stato;
la legge 19 febbraio 1991, n. 50, per alcune categorie di
personale medico;
la legge regionale della Calabria (ritenuta conforme al dettato
costituzionale della Corte su impugnativa del Governo) del 18 ottobre
1989.
Significative sono le due prime disposizioni dato che entrambe
pongono l'accento sulla necessita' di concedere al personale in
questione la possibilita' di ottenere il conseguimento del massimo
del servizio attraverso il differimento del collocamento a riposo.
E' ragionevole, quindi, a questo punto porsi il problema se il
fatto di aver limitato solo ad alcune categorie di personale
(dirigenti dello Stato e primari ospedalieri) la possibilita' di
essere trattenuto in servizio per il fine di cui sopra non contrasti
con i principi di cui all'art. 3, 4, 38, 51 e 97 della Costituzione.
Ma preliminarmente il collegio deve stabilire se le questioni di
legittimita' costituzionale sollevata sia rilevante ai fini del
giudizio.
Va osservato che la richiesta del ricorrente ed il conseguente
provvenimento negativo sono stati fondati sulle norme di cui alla
legge n. 37/1990 in favore dei dirigenti dello Stato.
L'amministrazione ha rilevato che la Presidenza del Consiglio dei
Ministri ha escluso tassativamente la possibilita' di estendere ad
altre categorie di personale equiparato le disposizioni della legge
n. 37/1990 il carattere eccezionale e derogatorio della norma al
normale regime di collocamento a riposo dei dipendenti pubblici.
L'interpretazione che della norma ha fatto l'amministrazione
intimata non puo' revocarsi in dubbio posto che il legislatore si e'
espresso assai chiaramente nel limitare il beneficio ad alcuni
destinatari ben individuati.
Del resto che tale dovesse essere il senso della disposizione
viene confermato dalla circostanza che altri collegi giudicanti
ritenendo la norma non applicabile ad altre categorie rilevandone in
tal caso la non manifesta infondatezza in rapporto all'art. 3 della
Costituzione abbiano rimesso la questione alla Corte.
La Corte costituzionale, peraltro, si e' gia' pronunciata su tali
ordinanze di remissione (sentenza n. 143/1991) rimettendo nuovamente
in giudizio ai giudici a quibus perche' la rilevanza della questione
venisse ancora stabilita alla luce della ulteriore legge 19 febbraio
1991, n. 50, che dispone in favore del personale ospedaliero
primariale analogo beneficio.
Non sembra che, peraltro, la nuova normativa possa applicarsi in
favore del ricorrente.
Dispone la norma (art. 1, primo comma), infatti, che "i primari
ospedalieri di ruolo che non abbiano raggiunto il numero di anni di
servizio effettivo necessario per conseguire il massimo della
pensione possono chiedere di essere trattenuti in servizio sino al
raggiungimento di tale anzianita' e, comunque, non oltre il
settantesimo anno di eta'".
Va osservato in primo luogo lo scarso tecnicismo del legislatore
atteso che la figura dei dipendenti e' individuata con richiamo ad
una legislazione progressa e non a quella vigente (d.P.R. n.
130/1969).
In effetti dopo l'entrata in funzione delle uu.ss.ll. e della
normativa che ha disposto sullo stato giuridico del personale di
queste (d.P.R. n. 761/1979) il primario ospedaliero, lungi dal
costituire una figura a se stante come posizione giuridica,
rappresenta invece una delle "posizioni funzionali" all'interno del
profilo professionale medici del ruolo sanitario, nel quale sono
anche ricomparsi i dirigenti, sovraintendenti e direttori sanitari.
Interpretando, quindi, in senso estensivo e conformemente alle
intenzioni che possono e devono essere attribuiti al legislatore,
certamente la norma di cui all'art. 1 della legge n. 50/1991, va
estesa a tutte le posizioni funzionali del medesimo profilo
professionale. In questo caso l'identita' della posizione giuridica
non giustificherebbe in effetti un intervento del legislatore a
favore addirittura non di una categoria ma di una sottocategoria di
personale sicche' il lavoratore laddove una norma possa essere
interpretata in senso duplice certamente va preferita l'esegesi
conforme al dettato costituzionale.
Ma nell'esame del provvedimento cautelare richiesto a questo
giudice, il tribunale si e' trovato di fronte ad una richiesta di un
dipendente che pur ricompreso nel ruolo sanitario e' incluso non nel
profilo professionale di cui alla tabella A-medici ma alla tabella
C-veterinari.
E' evidente che l'estenzione della previsione legislativa sarebbe
stata arbitraria e pertanto il collegio si e' trovato nella
impossibilita' di concedere il provvedimento cautelare fondandosi
sulla disposizione normativa e ne ha invece preveduto la possibilita'
solo attraverso una indagine costituzionale sulla legittimita' della
norma.
D'altro canto per stabilire la rilevanza della questione il
collegio ha dovuto porsi anche il problema se sussistevano gli stessi
presupposti per l'applicazione che la norma richiede in favore del
profilo professionale medici ovvero il mancato raggiungimento del
numero di anni di servizio effettivo neccessario per conseguire il
massimo della pensione, limitazione questa contenuta anche nella
legge n. 37/1990.
Si pone a questo punto il problema di stabilire anche il
significato del termine "effettivo" posto che esso diverge anche da
settore a settore del pubblico impiego perche', ad esempio, e'
considerato tale nel settore statale (d.P.R. n. 1092/1973) il periodo
trascorso negli studi universitari e riscattati ai sensi di tale
complesso normativo, mentre quest'ultimo e' considerato solo servizio
utile in altri settori.
Peraltro, la questione non appare rilevante nel presente giudizio
perche' da un canto la funzione pubblica con circolare prot. n.
1109/ris. gab. del 16 aprile 1991, con una interpretazione che,
comunque, appare al collegio non estremamente convincente, viste le
motivazioni poste a base del provvedimento legislativo, ha chiarito
che nella specie dovrebbe tenersi conto esclusivamente del servizio
effettivamente prestato, dall'altro perche' il ricorrente in ogni
caso anche a voler tener conto di tutto il servizio utile,
raggiungerebbe il massimo di pensione solo trascorsi due anni e nove
mesi dopo il compimento del sessantacinquesimo anno di eta', sicche',
almeno per questo periodo la questione e' certamente rilevante.
Cio' premesso, osserva il collegio che la denunciata sospetta
illegittimita' costituzionale della norma non appare affatto
manifestamente infondata.
Come si e' avuto modo di accennare nelle premesse alla tendenza
prima manifesta di uniformare, tranne alcune limitative eccezioni, il
limite di eta' per essere collocati a riposo, ha invece di recente
manifestato una tendenza diversa, alla quale tra l'altro si sono
accompagnate intenzioni esplicitamente manifestate di rivedere tutte
il sistema pensionistico nel senso dell'aumento generalizzato del
limita' di eta'.
D'altro canto, sia la legge per i dirigenti dello Stato che
l'ultima normativa in favore di primari ospedalieri, assumendo come
presupposto indefettibile il mancato compimento del massimo del
servizio di pensione, ha indubbiamente esternato una volonta' del
legislatore di privilegiare nell'ambito del diritto alla previdenza
dei lavoratori la possibilita' di ottenere il massimo risultato.
Se tale e' la giustificazione della norma ed altra non puo'
essere, non vi sono motivi per limitarla solo ad alcune categorie.
Non puo' prendersi a base il differente periodo di studi
universitari tra i veterinari e i primari ospedalieri posto che per
entrambi e' previsto il riscatto degli anni trascorsi sugli studi
universitari il che riconduce ad una pari possibilita' per entrambe
le categorie il compimento del periodo massimo.
Non soltanto, un siffatto intendimento del legislatore, sul quale
come si e' detto il collegio non nutre dubbio alcuno, dovrebbe
operare addirittura in tutto il settore del pubblico impiego perche'
non appare ragionevolmente giustificata una norma finalizzata a
consentire solo ad alcune categorie di raggiungere il massimo della
pensione, senza che possano individuarsi elementi che giustifichino
maggiori difficolta' di lavoro per le stesse categorie.
Queste ultime anzi, proprio, per la piu' elevata preparazione
professionale, connessa al titolo di studio, manifestano una maggiore
possibilita' di inserimento nel mondo del lavoro. E' noto, infatti,
in Italia la cronica carenza di personale laureato, circostanza non
individuabile per soggetti non forniti dallo stesso titolo di studio.
D'altro canto va anche rammentato che il recente aumento del limite
di eta' per l'accesso al pubblico impiego manifesta ancor piu' la
irragionevolezza della norma in discorso, in quanto da un canto si
favorsice il diritto al lavoro, dall'altro si impedisce di ottenere i
migliori risultati nell'ambito della previdenza.
Va rilevato che la Corte costituzionale con sentenza n. 238/1988
ha posto in luce che le eccezioni stabilite nella legislazione
vigente per mantenere in servizio un dipendente onde fargli
conseguire il minimo di pensione si giustificano in quanto poste a
tutela di un diritto del lavoratore costituzionalmente garantito
dall'art. 38. D'altro canto, nella stessa decisione la Corte ha
testualmente affermato: "non si puo' rinverdire nella legislazione
statale un principio consistente nel divieto assoluto di mantenere in
servizio i dipendenti che abbiano raggiunto il limite massimo
dell'eta' lavorativa fissato per la categoria 'interessata'".
La norma in discorso, quindi, nella parte in cui limita siffatto
diritto solo a ben individuati dipendenti pubblici si pone ad avviso
del collegio in contrasto non solo con le norme di cui agli artt. 3 e
97 della Costituzione ma anche con gli artt. 4 e 38, secondo comma,
per la connessione che il diritto al lavoro ha con la tutela
previdenziale e all'art. 51 in quanto sia pure strumentalmente
limitata una permanenza maggiore e, pertanto, l'accesso agli uffici
pubblici per il medesimo periodo a persone che, ai fini di cui sopra,
si trovano in perfette posizioni di eguaglianza.
Va, percio', disposta la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione
della sopra prospettata questione di costituzionalita'.